国家新增、提前下达专项债额度，一个明确信号是重点支持基础设施和生态环保等补短板重点领域，其中包括“无废城市”建设。那么，“无废城市”建设试点城市和地区如何把握机遇，充分发挥专项债的作用？在申报和落地时应注意哪些问题？国家层面又该如何有效提高专项债对生态环保领域的支持力度？
生态环境部环境规划院开展了专项债支持“无废城市”试点建设的研究，提出试点城市与地区申报使用专项债的举措意见，以及国家层面有效提高专项债对生态环保领域的支持力度的具体建议。
专项债如何助力“无废城市”建设？
缓解政府投入资金筹措难题，促进多元投入，推动公益性强、经营性差的项目落地
目前，“无废城市”建设“11+5”个试点城市和地区的实施方案均通过评审。2019年-2021年，共计实施“无废城市”建设子项目476个，总投资1237.98亿元。
“无废城市”建设资金需求量大，专项债能否形成助力，将从哪些方面推动？
首先，专项债的应用可以打通“无废城市”建设中，政府投入资金筹措难的瓶颈问题。据了解，“无废城市”建设具有一定的收费机制，但也需要政府予以一定的补贴。比如，根据各地区情况的不同，政府需承担用地占补平衡、征拆补偿、配套基础设施建设、失地农民保险，以及部分无收益的公益性项目的建设投资等保障性资金投入。政府使用“无废城市”建设专项债资金，能够有效缓解上述问题。
同时，由于专项债可用于项目资本金，且资金成本远低于社会资本方融资成本，通过项目资本金注入的方式，可大大降低政府补贴，减轻财政负担。
其次，专项债用于“无废城市”建设，将极大丰富社会资金投入环境治理的渠道，促进形成多元投入的格局。
政府推动“无废城市”建设可采用的金融工具主要包括政府债券、政府投资基金、政府与社会资本合作（PPP）、组建企业化运营国资公司、政府信托、开发性金融等。专项债投资的主体包括商业银行、社保基金、企业和个人，投资的主体最为多元，是目前个人直接参与项目投资的唯一渠道。自2019年3月25日起，个人可通过银行和证券交易所柜台直接购买，市民认购活跃。
“无废城市”建设发行专项债，进一步扩展社会资金投入建设的渠道，对推动多元投入环境治理具有重要的意义。
再次，专项债将推动公益性强、经营性差的项目落地实施，提高资金综合效益。
依据“无废城市”建设“11+5”个试点城市和地区的实施方案，公益性项目数量334个，投资999.33亿元，占项目总投资的80.7%。其中，不具备经营性的项目投资占比约为2.5%，主要是单一的环卫项目、农村工改厕、秸秆还田、分散式养殖粪污处置等。
长期以来，不具备经营性的项目主要依靠财政投入，而这类项目恰恰是当下“无废城市”建设的重点内容与关键环节。采用专项债推动“无废城市”建设，能够通过专项债资金自平衡方案设计，将有紧密关联的经营性、非经营性项目统筹实施。一方面扩大了项目范围与规模，提高收益、降低成本；另一方面通过有效的整合，更好的发挥项目的治理成效，提高环境效益。
什么样的项目能获得专项债支持？
科学确定项目内容，整合经营性与非经营性项目，统筹实施，做好资金使用和项目收益规划，相对于其他形式的政信金融工具，专项债适用范围广、融资周期长、综合成本低、资金到位快，更适合用于“无废城市”建设。试点城市和地区在策划“无废城市”建设专项债项目时，应注意哪些问题，什么样的项目更容易获得青睐？
据了解，地方政府在策划专项债项目时，首当其冲的是要科学确定项目建设内容。项目策划应紧密围绕“无废城市”建设重点任务和目标，确定建设内容，规模合理，避免投资无效和过度投资。
在遴选项目时，要确保“无废城市”建设专项债项目的公益属性。值得注意的是，企业绿色化升级改造、绿色建筑开发等明显企业投资主体的建设项目不予纳入。
同时，地方政府要做好项目整合与捆绑实施，将有实质关联的经营性项目与非经营性项目有机组合，着力推动非经营性项目建设。比如，将农村生活垃圾处理处置有收费、有机废弃物集中处置与资源化有收入、生物质发电上网有补贴等经营性或准经营性项目，与旱改厕粪污、分散式畜牧养殖粪污、秸秆等收储运等非经营性项目整合起来，统筹实施。
此外，地方政府还可以采用适合的项目运作模式。比如，新建项目应积极探索专项债与PPP等市场化融资手段相结合的方式推进建设，尽可能减轻政府初期投资和运营补贴压力。
在项目投资与收益方面，一方面要做好专项债使用计划，规范使用专项债资金。编制“无废城市”建设专项债整体方案，申报专项债额度。实施中，根据投资需求，分期分批发行、使用本地区的专项债，资金优先用于具备开工条件的项目；必须用于建设投资，形成固定资产，不能用于政府日常工作经费和项目运营补贴。
另一方面，要充分挖掘并科学核算项目市场化收益。除采用污水处理费、相关土地出让金等政府性基金收入、垃圾处理费等专项收入还本付息外，“无废城市”建设专项债项目应结合各地实际，增加项目的可经营性，如拓展广告、旅游、租赁等业务。同时，科学核算收益规模，确保专项债额度跟未来收益的匹配性。
专项债建设项目实施需注意啥？
重点把握前期筹备、申报实施、强化管理等要点，加快推进专项债用于生态环保领域。“无废城市”建设项目运作模式通常包括PPP、特许经营、总承包+运营维护等。除了项目策划，地方政府在加快推动“无废城市”建设项目落地的过程中，还应重点把握前期筹备、申报实施、强化管理等要点。
在项目的前期工作准备时，首先要完成项目立项、入库等工作，确保项目合理合规。比如，加快推进“无废城市”建设专项债相关项目的立项审批、拆迁环评等各项手续和前期工作，纳入发改部门国家重大建设项目库；采用PPP模式推进的项目，纳入财政部政府和社会资本合作项目库等。
第二，推进项目融资自平衡论证，项目预期收益与融资要平衡。专项债的运用应与项目运作模式相互匹配，综合适用条件、融资规模、使用成本、借款周期、财政能力等因素，选择适合的项目运作模式，确保融资规模与项目收益相平衡，项目全周期财务可持续。
第三，建立健全项目安排协调机制，明确各部门职责。各试点城市和地区“无废城市”建设专项债申报和实施工作应由领导小组统筹推进，财政、发改、金融管理等部门协同配合。
在专项债项目的申报过程中，地方政府应注意做好专项债额度申请、发行准备和文件申报、债券发行3个阶段工作。
在专项债项目的落地过程中，地方政府要注意强化资金项目管理。首先，防范债务风险。其次坚持绩效导向，采用专项债资金的试点城市和地区应建立“无废城市”建设专项债项目绩效考核办法，并科学设置项目绩效考核指标，强化项目、资产全生命周期绩效管理，实现项目建设运营环境与社会效益最佳，经济成本最低，有力支撑“无废城市”建设试点目标指标的达成。再次推进公众参与，做好地方政府债务信息公开工作，推行“无废城市”建设项目专项债券商业银行柜台市场发行。
专项债如何更好地用于生态环保领域？
一方面，建议生态环境、发改、财政等部门积极对接协调，参照土地储备、棚户区改造、收费公路等领域，探讨形成“无废城市”建设专项债产品。
比如，参照污水处理收费征收使用管理办法，规范生活垃圾等固废处理收费，研究将其纳入地方政府性基金预算管理。在试点城市和地区先行先试，研究出台垃圾处理费征收使用管理办法，实行专款专用。
另一方面，建议决策层制定“无废城市”建设专项债券管理办法，专项债额度适度向“无废城市”建设领域倾斜。省级层面，专项债应优先支持试点城市和地区开展“无废城市”建设，并鼓励和支持非试点城市结合自身需求策划固废基础设施建设专项债项目。
相关背景
地方政府专项债券（以下简称“专项债”）是省、自治区、直辖市政府为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。作为我国逆周期调节的有效手段，国家明确了新增、提前下达专项债额度的要求，采取加快发行进度、提前下达额度、扩大适用范围、延长还债期限、准予用于项目资本金和采用“债贷组合”、免征所得税等一系列举措推进，重点支持基础设施和生态环保等补短板领域。
“无废城市”建设具有环境基本公共服务公益性属性，通过使用者付费、废物资源化等方式，可享有一定的收益，现金流收入通常能够覆盖专项债还本付息规模，符合专项债融资条件，是专项债鼓励使用的生态环保补短板重点领域。
作者：徐毅 赵云皓 王志凯 徐志杰
作者单位为生态环境部环境规划院公共财政与投资研究部
