我国已初步建立区域碳市场试点体系，但各试点之间在技术标准、交易规则等方面存在差异，难以实现有效衔接，制约了全国统一市场的发展。本文在分析现行碳交易机制面临主要问题的基础上，提出相关政策建议。
我国碳交易的简况
《巴黎协定》要求各国提高国家自主贡献力度，这需要我国出台更有力的政策工具，其中碳交易是重要选择之一。碳交易可通过市场机制控制和减少温室气体的排放，从而达到环境保护和控制气候变化的目的。
（一）碳交易的含义、作用及意义
碳交易是利用市场机制来控制和管理温室气体排放，实现减排目标，并以经济高效的方式促进企业减排技术的改进，达到环境保护和应对气候变化的目的。
碳交易的作用体现在几个方面：一是有效实现减排目标，达到减排成本最小化。碳交易可以根据设定的总量目标，灵活地在各个排放主体之间调节和转移排放，确保整体目标的达成。减排成本最低的企业承担更多的减排任务，从而在全社会范围内，最小化温室气体减排的总成本。二是提高企业减排激励，优化配置资源。通过市场机制让温室气体排放带来成本，激励企业采取措施改善技术、调整产业结构，最大程度减少排放。通过对碳资源配置的市场调控，使其流向社会效益和经济效益最大化的领域和产业。三是创新环境工具，推动绿色发展。碳交易作为一种市场化的环境规制工具，可以激发金融市场和相关产业的创新，促进与之相关的衍生品和服务出现。碳交易为低碳产业、技术和产品提供市场空间，推动绿色低碳产业的兴盛发展，实现绿色转型。四是增加政府税收收入，弥补相关制度失灵。如果采用拍卖方式分配排放配额，可以增加政府的税收收入，用于支持相关的环保事业和产业发展。碳交易可以在一定程度上弥补环境外部性市场失灵和相关政策工具不足所带来的影响。
强化和完善碳交易机制，对我国实现碳中和目标和推进经济发展转型具有重要意义。主要体现在推动高耗能和高排放行业向低碳产业转型，有利于经济结构的优化升级，在实现环境目标的同时，保证成本效益平衡。碳交易市场的发展，可以激发金融创新与新产业发展，催生碳金融、碳服务等新产业和新业态。这将为低碳产业发展注入新的活力，带来新的就业机会与税收。同时，碳交易作为全球应对气候变化的主流政策工具之一，其发展与国际接轨，有利于我国在全球气候治理中发挥更大作用，展现更大的诚意与责任。这也符合我国构建人类命运共同体的概念。
（二）我国碳市场发展现状
目前，我国已经有8个区域碳交易试点，初步形成区域碳交易体系，但试点规模有限,影响有待扩大。全国电力碳交易体系启动，但交易量较小、碳价偏低，市场活跃度有待提高。企业参与的积极性还不高，碳交易激励机制有待加强；碳市场监管、交易规则和会计核算体系不够完善；区域碳市场尚未实现全国联网，区域间交易活跃度较低；碳交易推动的减排效果和环境效益有待进一步扩大。
我国政府高度重视碳市场建设，将其作为应对气候变化的重要政策手段之一。这将为碳市场发展提供强有力的政策保障和引导，有利于规范市场秩序，吸引更多参与者。一方面，碳市场的制度设计在不断完善，如配额分配制度更加市场化、监测核查更加规范、交易规则更加统一等，这为市场健康运行奠定基础。预计未来制度将进一步优化，更好服务市场发展；另一方面，碳市场试点范围不断扩大，行业和区域覆盖率不断提高，市场规模持续扩容。这使得市场在不断积累经验的同时，也产生网络效应，有利于形成统一的全国性市场。
在碳市场建设方面，我国与欧盟、韩国等发达经济体保持深化合作。通过借鉴全球最佳实践和经验，在更短时间内迈入全球主流，有利于与国际标杆接轨；同时，包括监管部门、交易机构、第三方机构和企业等在内的市场主体，其专业能力和理解度不断提高。这使得市场各方可以预期更加专业和成熟的运作，为碳市场健康发展创造条件。
我国碳交易机制存在的主要问题
总体上，我国碳交易机制虽起步较晚，但发展较快，已初具规模。但相比发达国家仍存在许多不足，还需要扩大试点范围，完善规则，增强企业参与激励，实现全国统一碳市场等来推动其深入发展。这是我国实现碳中和目标的关键环节之一。
（一）试点范围和规模不够，政策不够成熟
目前，我国仅有8个省（市）启动了区域碳交易试点，行业主要集中在电力、钢铁和化工等门类，覆盖面不够广泛。很多省（市）和行业还未纳入碳交易。碳交易试点以发电、石化、化工、建材、钢铁、有色金属、造纸和国内民用航空等八大高耗能行业为主，但相比全国排放总量而言，覆盖的温室气体排放量还较小，影响和效果有限。我国现行的《温室气体排放交易管理暂行条例》遵循公开、公平、公正和诚信的原则，相关的配额分配方案、监管规则以及交易细则在各地执行不统一，这限制了不同地区和行业之间的连接。
（二）碳交易市场不活跃，碳价过低
各个碳交易试点的年度交易量都比较小，如广东、上海试点的年交易量仅有几千万吨，相比欧美发达国家而言还不够活跃。这主要是由于配额过剩，企业买卖需求不大所致。由于技术、规则和政策等壁垒，不同试点之间的跨区域交易较少，限制了区域间的碳资源优化配置。
（三）企业参与积极性不高，激励机制不足
大部分企业被动参与政府的碳交易试点安排，主动申请加入的企业较少。这主要是由于成本考量以及对碳交易规则不熟悉所致。其中，现有碳交易试点主要由一些大型国企主导，中小企业的参与相对较少，这减少了试点的覆盖面和影响力。另外，配额分配方式不当，现行配额分配主要以免费分配为主，但这种方式没有引入真正的市场化机制，不利于将限额资源配置到最有价值的地方，也减弱了企业的主动性。对参与碳交易的企业，现有的税收优惠、补贴等经济支援政策还不足，这也影响了企业参与的积极性。
（四）监管体系和交易规则不完善
现有的碳交易较难对全国各地区试点进行集中和高效监管。监管人员相对缺乏，无法对企业的排放与交易行为进行全面监督；碳排放监测体系不够完备，无法对所有排放企业和排放源进行准确监测，这使得政策制定和交易规则缺乏准确的技术支撑。不同的碳交易试点，其交易规则在配额分配方式、交易方式和监管标准等方面都存在差异，阻碍了跨区域和全国性碳交易市场的发展。现行的碳排放核算规范还不够完善，核算方法和程度存在差异，这使得企业之间交易时存在无法避免的信息歪曲现象，影响交易的公开、公平和高效。
政策建议
我国提出在2030年前碳达峰、2060年前实现碳中和，这需要在短期内采取更加强有力的减排行动。发展和完善碳交易机制，可以为实现这一目标提供系统和长效的政策路径。随着更多行业和区域加入，我国碳市场规模将迅速扩大，这将产生巨大的社会资本和财政收入，成为低碳产业发展的新动力，但需要更加完善的制度设计作为支撑。
（一）扩大试点范围和完善政策
一是逐步增加更多区域和行业的碳交易试点。目前仅有8个省（市）开展了碳交易试点，需进一步增加东北、西部等其他省（市）试点，并鼓励区域联网和跨区域交易，以扩大影响力。目前，碳交易主要涉及电力、钢铁和化工等行业，需要吸引建材、交通、金融等更多行业加入，特别是服务业的加入十分必要。这可以更好促进低碳产业升级和结构调整。扩大试点范围和规模后，需要通过配额分配改革、经济激励等手段进一步激发市场活力，促进交易量的增加和碳价的上涨，使新加入的试点企业和区域更加积极地应对气候变化并付之行动。
二是出台更严格的碳排放控制目标和配额分配方案。随着《巴黎协定》的生效和“双碳”目标的提出，我国需要更新现行的削减目标，提高《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中非化石能源的使用比例和碳强度下降的目标，这将为更严格的碳配额总量控制提供依据。目前，我国的碳配额主要通过免费分配，但这种方式难以实现资源的最优配置。需要在电力、航空等行业率先推出拍卖分配方式，既可以增加政府的税收，也有助于形成合理的碳价。针对电力、钢铁等重点排放行业，需要进一步下调行业配额总量，增加企业的减排压力，促使企业采取更积极的措施实现低碳转型。这也将扩大碳交易市场的规模。
三是增加对企业的经济补贴和税收优惠。对参与碳交易机制的企业，政府应增加用于低碳技术研发和应用的财政补贴，降低企业的技术创新成本和投入风险，这有助于提高企业减排技术改造的积极性。对参与碳交易的企业给予增值税返还、企业所得税优惠等税收减免政策，直接降低企业的税费负担，提高企业参与碳交易的收益；建立碳交易专项基金，用于补贴和奖励积极参与碳交易的企业开展低碳技术改造，并以奖励碳减排量等作为补贴标准。这种方式可以灵活运用，将对市场起到很好的引导作用。
（二）活跃碳市场和强化监管
一是适当收紧碳市场，促进交易活跃度。例如，针对电力、钢铁等重点排放行业，适当下调行业碳配额总量，这可以增加企业的减排压力，提高企业间的交易需求和频率。但下调范围需要根据行业实际状况和承受能力合理确定。目前，我国的碳配额主要通过免费分配，但这使得市场供应过剩，配额价格过低。增大拍卖方式的配额比，如在电力行业率先开展，可以增加市场供应的紧缺性，促进碳价的上涨；又如在部分行业率先引入绝对减排目标，并加大对企业的减排考核力度。这将迫使企业通过配额交易以完成考核目标,从而增加市场的交易需求和频次，但也需要考虑不同行业的承受能力。加强对市场的价格和交易行为监管，制止恶意价格串通和内部交易等行为。这可以提高市场交易的公开、公平和透明度，保证配额价格的合理性，避免个别行为主体操纵市场。鼓励发展更丰富的交易方式和金融产品如期货、期权等，满足不同参与者的需求，提高市场的活跃性。
二是出台更详细的碳交易规则并加强执法力度。各个碳交易试点在交易规则方面存在差异，阻碍了区域联网和全国性市场的发展。未来需要出台更加细致和统一的规则，涵盖配额分配方案、交易标准、注册登记、监测与核查、信息披露与监管措施等各个方面。不同试点之间在技术标准、监管要求和交易细则等方面存在差异。需要加强各试点的规则衔接和互认，促进跨区域交易与互联，这将有利于形成统一的全国性交易体系。现有的碳交易管理主要依靠部门规章实施，较难形成强有力的政策约束。需要出台相应的碳交易法律法规，为日益完善的交易规则提供更强的法律保障，并增加违反规则的法律责任。规则出台后，更需要加大对各试点和参与企业的执法检查力度，重点检查配额分配使用、交易行为和信息披露情况等，并对违规行为给予相应处罚，确保规则的实际执行力。利用互联网和大数据等现代信息技术，提高碳交易的监管效率与水平。通过信息系统对企业和交易行为进行全程监控和管理，减轻监管部门的工作量，并实现违规行为的精准定位和处理。
三是建立统一的全国碳交易市场，推进区域市场连接。建立全国统一的碳交易市场，需要出台相应的《全国碳交易法》《气候变化法》等顶层法律，为全国范围内的配额分配、交易和监管提供法律依据。现有各区域试点在技术和规则等方面存在差异，制约了统一市场的发展；需要制定统一的排放监测方法、注册登记制度、信息披露和监管要求等规则，实现各区域市场的标准化衔接。搭建全国范围内统一的交易网站和交易中心,实现全国范围内的碳交易匹配、注册、结算和监管,这是形成统一市场的基础设施和技术保障；出台相关政策支持各区域市场之间的联网交易，简化跨区域交易的结算流程，解决不同配额之间的兑换问题，促进区域市场实质上的互联互通。在电力、钢铁等重点行业率先实行全国统一的碳配额分配和交易，并对全国范围内主要排放企业实施统一的减排考核。这可以在全国范围内形成标杆作用，带动其他行业和区域的连接，最终实现全国市场的集成。
（ 作者：李斌 邮储银行海南省分行党委书记、行长）
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