2025年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见》（以下简称《意见》），明确提出要持续深化排污权交易。《意见》指出到2027年，排污权交易制度建立健全，资源环境要素交易市场更加活跃、价格形成机制更加健全，推动资源环境要素畅通流动、高效配置，对实现环境质量持续改善、美丽中国建设等相关目标的支撑作用有效增强。
深化排污权交易是落实党中央、国务院决策部署的具体实践，是服务国家重大发展战略、提升生态环境治理体系和治理能力现代化水平的重要抓手，是实现生态环境治理由政府主导向形成政府、企业、金融机构、第三方服务机构等多元共治格局转变的重要途径，也是协同推进经济高质量发展与生态环境高水平保护的重要举措。《意见》的印发，为持续深化排污权交易提供了重大契机，也为各省级行政区因地制宜建立健全排污权有偿使用和交易制度指明了方向、明确了整体布局，为运用经济手段助力污染减排、改善生态环境质量等提供了清晰的实施路径。
《意见》的出台为企业参与排污权交易注入新动能
企业作为排污权交易的重要参与主体，一方面，通过淘汰落后和过剩产能、清洁生产、污染治理、技术改造升级等措施减少污染物排放，形成的富余排污权经生态环境主管部门核定后，可入市交易，不仅直接削减了自身污染物排放量，也为减排成本较高的企业提供了通过市场化交易实现减排目标的合规渠道，从而降低全社会治污成本。另一方面，企业有偿取得的排污权作为无形资产，可通过抵质押贷款等方式从金融机构融资，用以支持自身发展或绿色转型等，有效改善融资难、融资贵问题，进一步实现排污权的资产价值。在行政工具边际效益递减、减排空间逐步收窄的环境治理新形势下，充分调动企业减排积极性及内生动力，是有效推进排污权交易、形成多元共治格局、助力实现污染减排目标的关键所在。《意见》的出台，为企业参与排污权交易注入新动能，既提振了市场信心，也创造了新的发展机遇。
为企业参与排污权交易提供制度保障，释放市场化配置活力。《意见》提出以省级行政区域为单位因地制宜建立健全排污权有偿使用和交易制度，为各地积极探索如何有效运用市场机制实现环境治理目标提供了制度保障。明确要建立健全资源环境要素储备调节制度，根据管理目标、发展需求、市场供需形势等适时适量收储、出售、投放有关资源环境要素，加强市场调节和预期引导，将更多资源配置空间留给企业间交易，激发排污单位减排积极性。强调要加强交易规则建设，健全完善资源环境要素确权、登记、抵押、流转等制度，按照规定清理与改革要求不符的政策，降低交易成本，增强企业参与排污权市场化交易的信心和意愿。
明确排污权“有限、有偿、有价”，激发企业减排及入市动力。一方面，《意见》明确要推动实施大气、水等领域重点污染物初始排污权有偿分配，为建立更公平、更有效的市场激励机制提供了路径指引，也为在全国范围内稳步推进排污权有偿分配、激发企业减排内生动力、实现资源环境要素流转创造了有利条件。另一方面，《意见》指出要坚持市场化原则，分类健全资源环境要素价格形成机制，使其更加充分、合理地反映排污单位减排成本、资源稀缺程度和环境价值，有效释放价格信号，增强企业减排及入市交易动力，推动实现环境质量改善目标。
打通信息壁垒，增强企业参与排污权交易便利度。构建信息畅通、公开透明的交易环境，是降低市场主体交易成本、提高其参与积极性的基石。《意见》指出，要健全资源环境要素确权、登记、抵押、流转等制度，完善数据归集、产品交易、信息发布、监督管理等方面规则；逐步将排污权等交易有序纳入公共资源交易平台体系，推动交易数据汇聚共享。此举将有效拓宽供需信息双向发布渠道，促进排污权等资源环境要素高效匹配，提升交易效能。
建立健全排污权市场化配置体系的建议
为落实好《意见》总体要求，建立健全排污权市场化配置体系，促进加快构建生态环境多元共治格局，强化排污权交易对污染减排、环境质量持续改善目标实现的有效支撑，笔者提出以下对策建议：
完善制度设计，强化市场主体参与排污权交易的制度保障。国家层面加快出台推动深化排污权有偿使用和交易制度的指导性文件，为各地因地制宜推进排污权交易工作提供依据。建立排污权有偿使用费征收标准及交易基准价格动态调整机制，形成较为稳定的市场预期，为企业树立入市交易信心。以省级行政区域为单位推进建立省域统一的排污权交易市场，将对当地环境质量有突出影响的特征污染物有序纳入交易范围，探索拓展交易主体以及在同一流域内跨省级行政区域开展排污权交易，提升市场交易的灵活性与活跃度，进一步释放市场活力。
规范政府储备，鼓励企业积极减排并入市交易。建立完善的排污权政府储备调节机制。通过建立排污权政府储备来优化地方存量环境资源，为支持绿色低碳、战略性新兴产业等重大建设项目提供资源环境要素保障，更好发挥政府引导作用。规范排污权政府储备出让，引导、鼓励新（改、扩）建项目优先通过企业间交易获得新增排污权；企业间交易无法满足的需求，可通过政府储备排污权竞价出让方式获得。排污单位放弃使用或闲置的排污权，以及通过实施减排措施产生的富余排污权，可由政府以不低于排污权交易基价的价格统一收储，进一步树立企业有偿持有排污权的信心。
完善激励措施，提升企业参与减排与交易的内生动力。一是创新排污权金融赋能机制，探索开发与排污权相关的绿色信贷、绿色保险、绿色债券等金融产品和服务，推动开展排污权抵质押贷款，拓宽企业融资渠道，拓展生态产品价值实现路径。二是探索排污权租赁等灵活机制，排污单位在提前申请并经属地生态环境主管部门审批的前提下，可通过租赁方式灵活解决因生产波动形成的临时新增排污权需求问题，既盘活企业“沉睡”的排污权资本，又满足部分企业短期诉求，提升排污权要素利用效率及交易普惠性。
强化平台支撑，专业化服务赋能交易主体降本增效。推动将排污权交易纳入公共资源交易平台体系，应用数智化手段实现对于排污权核定登记、交易、租赁、抵质押等信息的跟踪、管理、分析、评估及监管，及时发布企业排污权供需信息，着力解决企业间交易信息不对称问题。培育发展第三方服务机构，提供排污权环境要素估值、市场化流转交易咨询及培训等综合性服务，降低市场主体参与交易门槛，提升交易便捷度。
作者：温竹青 任玥 作者单位：生态环境部环境发展中心排污权交易管理技术中心
